Türkiye'de Sosyal Güvenlik

Yazı Dizisi - 7

25 Nisan 2013

Neslihan Can

Merve Özer

Yazı dizisinin önceki bölümlerinde vurgulandığı üzere, demografik fırsat penceresi bir ülkenin doğrudan yüksek büyüme rakamlarına ulaşmasını ve kalkınmasını sağlamamaktadır. Adından da anlaşılacağı gibi, bu dönem geçici bir fırsat dönemidir; ekonomik kalkınmanın başarılması için demografik açıdan avantajlı bir dönem sunmaktadır ve bu fırsatın değerlendirilmesi doğru politikaların uygulanmasına bağlıdır. İşgücüne katılımı arttırıcı, tasarrufları teşvik edici, eğitim seviyesini yükseltmeye yönelik doğru ve sistemli politikaların uygulanmaması durumunda fırsat penceresi değerlendirilemeden kaçırılabilir.

Değerlendirilemeyen bir fırsat penceresinin beraberinde olumsuz sonuçlar getirmesi olasıdır. Bu dönemde çalışma çağındaki nüfusun toplam nüfusun önemli bir bölümünü oluşturduğu göz önünde bulundurulursa, yeterli ve üretken iş imkanlarının yaratılamaması halinde işsizliğin artması, eğitim getirileri ve tasarruflarda beklenen artışların gerçekleşmemesi ve beraberinde gelebilecek toplumsal huzursuzlukla birlikte fırsatın ciddi kayıplara dönüşmesi muhtemeldir. Fırsat penceresi dönemi ekonomik büyüme için önemli bir fırsat yaratmasının yanı sıra, demografik geçişin son aşamasında karşılaşılacak görece yüksek orandaki yaşlı nüfusun gereksinimlerini karşılamak için de bir hazırlık süresi sunmaktadır. Bu bağlamda, fırsat penceresi döneminde ulaşılabilecek yüksek ekonomik büyüme rakamlarını yakalayamayan ülkelerin, gittikçe artan yaşlı nüfusun sosyal güvenlik gereksinimlerinin finansmanı sorunu ile karşılaşmaları olasıdır.

İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin 22. maddesine göre toplumun bir üyesi sıfatıyla herkesin sosyal güvenlik hakkı vardır. ILO’nun 1952 yılında kabul ettiği ve Türkiye’de 1974 yılında Bakanlar Kurulu tarafından onaylanan “Sosyal Güvenliğin Asgari Normları” sözleşmesine göre kapsamı belirlenen sosyal güvenlik sistemleri, hastalık, yaşlılık, iş kazası ve meslek hastalığı, analık, malüllük, ölüm, işsizlik ve aile gelirinin yetersizliği gibi durumlarda bireylerin gelir kayıplarını telafi etmeye yönelik bir kaynak aktarım mekanizmasıdır.

Şekil 1: Sosyal güvenlik sistemleri sınıflandırması

Sosyal güvenlik sistemlerini en basit haliyle Şekil 1’deki gibi sınıflandırmak mümkündür. Beveridge modeli veya kamu sosyal güvenlik harcamaları adlarıyla da bilinen primsiz sistemlerde sosyal güvenlik harcamaları vergilerle finanse edilmektedir. Bismarck modeli ya da sosyal sigortalar olarak adlandırılan primli sistemde ise sosyal güvenlik harcamalarının finansmanı çalışan kişilerden toplanan primler yoluyla yapılmaktadır. Primli sistemleri de kendi içinde fon (biriktirme) ve dağıtım yöntemi olarak temel iki gruba ayırmak mümkündür. Fon yönteminde, çalışan kişiden çalıştığı süre boyunca alınan primler kişinin kendi hesabında biriktirilir ve o kişinin emeklilik sonrası ödemeleri biriktirilen bu kaynak üzerinden yapılır. Dağıtım yönteminde ise şu anda çalışan kişilerden toplanan primler şu anda emekli olan kişilerin emeklilik maaşı harcamalarını finanse etmek için kullanılır; bu bağlamda, dağıtım yöntemi kuşaklararası gelir transferi sağlayan bir mekanizmaya sahiptir.

Bir sosyal güvenlik sisteminin en temel amaçlarından biri nüfusun tamamını kapsamaktır. Dolayısıyla, nüfusun yapısı özellikle primli sistemleri uygulayan ülkelerde sosyal güvenlik sistemini doğrudan etkilemektedir. Nüfusun büyüklüğü, yaş yapısı, ortalama yaşam beklentisi, nüfus artış hızı gibi demografik pek çok değişken primli sosyal güvenlik sistemlerinin gelir-gider dengeleri üzerinde belirleyici olmaktadır. Nüfusun büyüklüğü ve artış hızı kapsanması gereken kişilerin sayısını, bir başka deyişle harcama yapılacak kişi sayısını belirlemekteyken, ortalama yaşam beklentisi emeklilik yaşının belirlenmesinde dikkate alınmaktadır. Nüfusun yaş yapısı ise bağımlı ve bağımlı olmayan grupların dağılımını gösterdiği için özellikle dağıtım sistemi açısından ayrı bir öneme sahiptir. 15-64 yaş grubu çalışma çağı nüfusu olarak adlandırılmaktadır; dolayısıyla bu grupta meydana gelecek oransal artışlar prim ödeyecek olası kişi sayısında bir artış yaratacağından sistemin gelirlerini arttırıcı yönde bir etki yaratacaktır. 15-64 yaş grubunda meydana gelen oransal artış, bağımlı nüfusun oransal olarak azalması anlamına geleceğinden, görece daha küçük bir nüfus grubuna emeklilik ödemesi yapılacağı düşünülebilir. Bu da sistemin giderlerini oransal olarak azaltıcı bir rol oynayacaktır. Özetle, çalışma çağında bulunan nüfus kesiminde gözlenen oransal artışlar dağıtım esaslı sosyal güvenlik sisteminin gelir-gider dengeleri üzerinde olumlu bir etki yaratırken, tersi bir durumda sistemin üzerindeki yükün artması ve finansman sorunu ile karşılaşılması beklenmektedir.

Tablo 1: Bazı OECD ülkelerindeki sosyal güvenlik göstergeleri

Dünyada pek çok ülkede sosyal güvenlik sistemi olarak hem kamu sosyal güvenlik harcamalarını hem de primli sistemleri içeren karma modeller kullanılmaktadır. Sosyal güvenlik sistemlerinin en önemli harcama kalemlerinden birini oluşturan emeklilik (yaşlılık) ödemeleri ise temel olarak dağıtım sistemi yoluyla yapılagelmiştir. Ne var ki, son dönemlerde özellikle Japonya ve Avrupa ülkeleri gibi doğuşta yaşam beklentisi oldukça yüksek ve nüfusunun neredeyse %20’si 65 yaş ve üstünde olan gelişmiş ülkelerde yaşlanma problemi dağıtım esaslı sosyal güvenlik sistemlerinin çıkmazı haline gelmiştir. Yukarıda belirtildiği gibi dağıtım sisteminde gelir-gider dengeleri nüfusun yaş yapısına bağlıdır. Bu sistemde çalışan sayısı ne kadar çoksa gelirler o kadar fazla, bağımlı nüfus ne kadar fazlaysa giderler de o kadar fazladır. Gelişmiş ülkelerin pek çoğu demografik geçiş sürecini tamamlamıştır, bir başka deyişle demografik fırsat pencereleri kapanmıştır. Bu nedenle demografik fırsat penceresi döneminde ekonomik kalkınma açısından avantaj sağlayan kalabalık kuşakların yaşlanması, yaşlı ve ekonomik olarak bağımlı nüfusun artış hızını yükseltirken, çalışma çağında bulunan nüfus grubunun artışı aynı oranda gerçekleşmemektedir çünkü pek çok gelişmiş ülkede neredeyse nüfusun kendini yenileyebileceği oranın altına düşen doğurganlık hızı 15-64 yaş grubundaki büyüme hızını yavaşlatmıştır. Demografik yapıda meydana gelen bu değişiklikler dağıtım esaslı sosyal güvenlik sistemlerini iki açıdan açmazda bırakmaktadır. Birincisi, çalışma çağında bulunan nüfusun oransal olarak azalması prim ödeyecek olası kişilerin sayısını azaltmaktayken, yaşlı nüfus oranındaki artış emekli aylığı alacak kişilerin sayısını arttırmaktadır. Ayrıca yaşam beklentisinde meydana gelen artışlar, emekli aylığı alınacak sürenin uzamasına neden olmaktadır. Yani hem emekli sayısında artış yaşanmakta, hem de her bir emekli başına daha uzun süre aylık ödemesi yapılmaktadır, böylece gelir-gider dengeleri bozulmaktadır. İkinci sorun ise, yaşlanma ile birlikte sağlık harcamalarında meydana gelen artıştır. Yazı dizisinin bir önceki bölümünde belirtildiği gibi demografik dönüşüm sürecinde hastalıkların yapısı da değişmektedir. Yaşam beklentisindeki artışla birlikte kanser, kalp-damar hastalıkları gibi tedavisi daha uzun ve daha maliyetli olan hastalıkların yaygınlığı artmaktadır. Bu bağlamda yaşlı nüfustaki oransal artış sağlık harcamalarının, paralelinde sistem giderlerinin artmasına yol açmaktadır.

Sosyal güvenlik sistemlerinin sürdürülebilirliği günümüz gelişmiş ülkelerinin tecrübe ettikleri koşullarda daha fazla önem kazanmaktadır çünkü yaşlanmanın yanı sıra gerçekleşen diğer sosyoekonomik gelişmeler sosyal güvenliğe olan talebi arttırmaktadır. Gelişmiş ülkelerde gözlemlenen boşanma ve tek ebeveynli ailelerin sayısındaki artış gibi aile yapısındaki değişimler çocukların eğitimi ve hem çocukların hem yaşlıların bakımı konusunda sosyal güvenliğe olan talebi arttırmaktadır. Bunun yanı sıra, şehirleşme ile birlikte geleneksel yardımlaşma biçimlerinin ortadan kalkması da sosyal güvenliğe olan ihtiyacı arttırmaktadır. Ayrıca, 15-64 yaş grubu potansiyel çalışma çağı grubu olarak nitelense de bu yaş grubundaki herkes aktif olarak iktisadi hayata katılmamaktadır. Gençlerin daha uzun süre eğitim almaları ve mezuniyet sonrası gözlemlenen genç işsizliği gençlerin işgücüne katılım süresini geciktirmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik sistemi gelirlerini olumsuz etkileyen diğer problemler ise kadınların işgücüne katılım oranlarındaki düşüklük ve kayıtdışılıktır.

Sosyal güvenliğe artan taleple birlikte yaşlanmanın getirdiği sosyal güvenliğin finansman sorunu dağıtım sistemi içinde primleri yükseltmek, emeklilik yaşını arttırmak, prim ödenecek gün sayısını ve çalışma süresini arttırmak, emekli aylığı bağlama oranını azaltmak gibi tedbirlerle teknik olarak çözülebilir. Dağıtım sistemlerinin geçmiş dönemlerde göreli olarak daha küçük yaşlı nüfus gruplarını destekleyecek şekilde tasarlanmış olması ve günümüzün yaşlanan nüfusunun ihtiyaçlarına cevap veremiyor oluşu yakın dönemde fon sistemine geçiş tartışmalarını da bir alternatif olarak beraberinde getirmiştir. Fakat yukarıda bahsedilen politikaların hayata geçirilmesi her zaman çok kolay olmamaktadır çünkü eski ve yeni sisteme tabi olanların hak ve yükümlülükleri açısından ortaya çıkabilecek hukuki sorunların yanı sıra karşılaşılabilecek sıkıntılardan en önemlisi bu politikaların geniş çalışan ve emekli kitleleri arasında huzursuzluğa neden olması ve uygulamaların politik riskler barındırmasıdır.

Grafik 1: Türkiye’de 65 yaş ve üstü nüfusun toplam nüfus içindeki oranı

Tablo 1’de verileri mevcut olan OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında Türkiye’de 65 yaş ve üstündeki nüfusun toplam nüfus içindeki payı oldukça düşüktür çünkü Türkiye demografik geçiş sürecini daha geç tecrübe etmeye başlamıştır ve şu anda hala demografik fırsat penceresi dönemi içindedir. Bu nedenle nüfusun yaşlanması henüz Türkiye için ciddi bir sorun haline gelmemiştir. Fakat demografik dönüşüm bağlamında sosyal güvenlik sistemlerinde sorunlar yaşamaya başlayan gelişmiş ülkelerin aksine Türkiye 1990’lı yıllar itibariyle demografik yapısından bağımsız olarak sosyal güvenlik gelir-gider dengelerinde sorunlar yaşamaya başlamıştır. Oldukça düşük bir yaşlı nüfus oranına sahip olunan 1990’lı yıllar itibariyle, Grafik 2’den de görüleceği üzere sosyal güvenlik harcamalarının bütçe içindeki payı oldukça hızlı bir biçimde artmıştır. 1990’lı yılların ortalarından itibaren sosyal güvenlik kurumlarının gelirleri giderlerini karşılamamaya başlamış ve bu açıkların kamu genel dengesini olumsuz yönde etkilemesi reform arayışlarını tetiklemiştir.   

Grafik 2: Sosyal güvenlik harcamalarının bütçe içindeki payı

2000’li yılların başında hız kazanan reform sürecinin sonunda 2006 yılı itibariyle bir dizi önlem hayata geçirilmiştir. Emekli Sandığı, Bağ-Kur ve SSK’dan oluşan üç ayaklı sistemin SGK çatısı altında toplanmış olması, prim ödenmesi gereken gün sayılarının artması gibi uygulamalar bu önlemlerin başlıcaları olarak sayılabilir. Demografik açıdan önem arz eden değişiklik ise emeklilik yaşının yükseltilmesi olmuştur. 1990’lı yıllarda Türkiye’de zorunlu emeklilik yaşının kaldırılması çalışan bireylerin henüz çalışma çağındayken emekliliğe hak kazanması sonucunu doğurmuş ve erken emekliliklerin önünü açmıştır. Bu uygulama sosyal güvenlik sisteminin gelir-gider dengelerini bozucu bir etki yaratmıştır çünkü çalışma çağındaki bireyin işgücünden çıkmasına ve prim ödememesine neden olarak sistemin gelirlerini azaltmıştır. Diğer taraftan artan doğuşta yaşam beklentisi, erken emekli olan bireylere daha uzun süre aylık ödenmesi anlamına geldiğinden sistemin giderleri artmaktadır. Bu bağlamda, 2006 yılı itibariyle yasal emeklilik yaşı kadınlarda 58, erkeklerde 60 olarak belirlenmiştir ve emeklilik yaşının 2048 yılına kadar kademeli olarak hem kadınlarda hem erkeklerde 65 yaşına yükseltilmesi öngörülmüştür.

Grafik 3: Türkiye’de doğuşta yaşam beklentisi

Bu önlemler sonrasında sosyal güvenlik kurumlarının gelirlerinin giderlerini karşılama oranı belli bir ölçüde yükselmiş olsa da, Grafik 4’ten görüleceği üzere sosyal güvenlik kurumlarının açıkları artmaya devam etmektedir. Bunun en önemli nedenlerinden biri, giderek düşmeye devam eden aktif/pasif sigortalı oranlarıdır. Aktif/pasif sigortalı oranı, şu anda çalışan ve prim ödeyen bir sigortalının primleriyle ortalama olarak şu anda çalışmayan ama aylık alan kaç sigortalıyı desteklediğinin bir göstergesidir. Türkiye’de 1965 yılında bir aktif sigortalı yaklaşık 10 pasif sigortalıyı desteklemekteyken, bu oran 2010’da yaklaşık 2’ye düşmüştür. Bağımlı kişi sayıları da hesaba katıldığı zaman 2010 yılında Türkiye’de bir aktif sigortalı yaklaşık 3 pasif sigortalı ve bağımlı kişiyi desteklemektedir. İşgücüne katılımın ve kayıtdışılıkla mücadelenin önemi bu noktada bir kez daha ön plana çıkmaktadır. Yazı dizisinin üçüncü bölümünde belirtildiği üzere Türkiye’de özellikle kadınların işgücüne katılım oranlarının az olması, çalışma çağı grubu içinde de bağımlılık yaratmaktadır ve bu sosyal güvenlik sistemi dengelerine de yansımaktadır. Bunun yanı sıra, TÜİK verilerine göre 2012 yılında Türkiye’de istihdam edilenlerin yaklaşık %40’ı bir sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı değildir, yani prim ödeme potansiyeline sahip çalışanların %40’ı sistem dışındadır.    

Grafik 4: Sosyal güvenlik kurumları gelir-gider dengesi

Grafik 5: Aktif/pasif oranları

Yukarıdaki veriler ışığında yakın dönemde sosyal güvenlik sistemlerinin gelir-gider dengelerini düzeltmek adına yürürlüğe konan tedbirler istenilen sonuçları veremiyor gibi görünmektedir. Bu bağlamda işgücüne katılımın arttırılması ve kayıt dışılıkla mücadele konularında politikalar üretilmesi hem demografik fırsat penceresinin verimli geçirilmesi hem de sosyal güvenlik sisteminin sorunlarının bir nebze olsun aşılması doğrultusunda önem arz etmektedir. Türkiye hala içinde bulunduğu ve 2040 yılında kapanacağı tahmin edilen demografik fırsat penceresini iyi değerlendirmek durumundadır. Bu dönemde ulaşılabilecek yüksek ekonomik büyüme rakamları sonucunda yaratılan kaynaklar sosyal güvenlik gibi alanlara aktarılarak sistemin sorunları çözülebilir ve geleceğe yönelik hazırlık yapılabilir. TÜİK’in Şubat 2013’te açıkladığı nüfus projeksiyonlarına göre 2050 yılında yaşlı nüfusun toplam nüfusa oranı %20 olacaktır. Bu bağlamda önümüzdeki dönem içinde sosyal güvenlik sisteminin finansman sorunlarının çözülmesi için çalışmaların yapılması gerekmektedir. Aksi takdirde, bu haliyle sistem daha büyük bir yaşlı nüfus grubunun ihtiyaçlarını karşılayabilecek sürdürülebilirlikte görünmemektedir.

Kaynakça

Alper, Y., Değer, Ç. & Sayan, S., 2012. 2050'ye Doğru Nüfusbilim ve Yönetim: Sosyal Güvenlik (Emeklilik) Sistemine Bakış, İstanbul: TÜSİAD.

Birleşmiş Milletler, 1948. İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi, Paris: Birleşmiş Milletler.

Dünya Bankası, 2013. World Development Indicators. [Çevrimiçi]
Available at: http://databank.worldbank.org/data/views/variableSelection/selectvariables.aspx?source=world-development-indicators
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].

ILO, 1952. Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Sözleşmesi, Cenova: ILO.

ISSA, 2013. Social Security Country Profiles. [Çevrimiçi]
Available at: http://www.issa.int/Observatory/Country-Profiles
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].

Kalkınma Bakanlığı, 2012. Ekonomik ve Sosyal Göstergeler 1950-2010. [Çevrimiçi]
Available at: http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?Enc=83D5A6FF03C7B4FC5A73E5CFAD2D9676
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].

OECD, 2013. Social Expenditure Statistics. [Çevrimiçi]
Available at: http://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/data/oecd-social-expenditure-statistics_socx-data-en
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].

TÜİK, 2013. İstihdam, İşsizlik ve Ücret. [Çevrimiçi]
Available at: http://www.tuik.gov.tr/PreTablo.do?alt_id=25
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].

TÜİK, 2013. Nüfus, Demografi, Konut, Toplumsal Yapı. [Çevrimiçi]
Available at: http://www.tuik.gov.tr/PreTablo.do?alt_id=39#
[%1 tarihinde erişilmiştir25 04 2013].