Başkanlık Sistemi Türkiye siyasetinde çok tartışılan ve çok sık gündeme getirilen bir konu. Dolayısıyla, Türkiye’de başkanlık sistemi ile ilgili yapılan tartışmalara geçmeden önce bu sistem ile ilgili genel bir bilgi edinmekte fayda var.

Başkanlık sistemi temsili siyasal sistemlerden birisidir. Bu sistemin tek başarılı örneği Amerika’da olduğu için tartışmalar genelde bu ülke üzerinde yoğunlaşmakta ve incelemeler de bu ülke esas alınarak yapılmaktadır. Bu sistemin başkanlık olarak nitelendirilmesinin en büyük sebebi başkana atfedilmiş olan geniş yetkilerdir. Yürütmenin başının doğrudan doğruya halk tarafından seçildiği ve görevde kalmak için yasamanın güvenine ihtiyaç duymadığı bu sistemde; yürütme tamamen yasamadan bağımsızdır. Dolayısıyla, yürütmenin varlığını devam ettirebilmesi yasamaya bağlı değildir. Başkanlık sisteminin, eleştirilen diğer hükümet sistemlerinden ayrılmasını sağlayan temel noktalar ise; başkanın doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesi, görev süresinin sabit olması ve söz konusu bu yürütme organının tek bir kişiden oluşmasıdır[1].

Giriş

Yönetim şekilleri temelde ikiye ayrılır. Bunlar, güçler ayrılığının olmadığı ve yönetim gücünün bir bütün olarak örgütlendiği ve güçler ayrılığının olduğu ve birden çok ve farklı kurum ile yönetimin oluşturulduğu yönetim biçimleridir. İkinci yönetim biçiminde ise meclis ve hükümet kurumları arasındaki ilişkinin nitelikleri bakımından birbirinden ayrılan; örneğin parlamentarizm ve başkanlık gibi sistemler vardır[2]. Tanımı yapılan ikinci yönetim biçiminin genel özellikleri şunlardır:

  • Meclis ve hükümet birbirlerinden ayrı bir organ olarak kurumsallaşmışlardır[3]. Bunların her birinin kadroları farklıdır ve meclisin hükümeti içinde barındırmaması dolayısıyla meclis bir “parlamento” değildir. Her ikisi de yetkisini anayasadan almaktadır. Meclis ve hükümet birbirilerinden ayrı olarak ama doğrudan halkın seçimiyle göreve gelirler.
  • Meclis ve hükümet birbirinden bağımsız olarak görevde kalırlar. Bunun anlamı şudur: Hükümet Meclis’in içinden çıkmadığı ve halk tarafından doğrudan seçildiği için meclise karşı siyasi bir sorumluluğu yoktur. Meclis hükümeti feshedemez. Sonuç olarak, hükümet aynı seçim dönemi içerisinde hiçbir kuruma ya da kişiye karşı sorumlu değildir. Aynı şekilde, hükümet de meclisin görevine son verme yetkisi yoktur.
  • Meclis ve hükümet birbirinden bağımsız olsalar da yönetim işlevini yerine getirebilmek için birbirlerinin işbirliğine ihtiyaç duyarlar.
  • Yürütme organı kendi içerisinde bölünmemiştir. Halk tarafından doğrudan seçilen tek bir kişi tarafından oluşur. Bu kişi de yönetim sistemine ismini veren başkandır[4].  

Başkanlık sisteminin yukarıdaki temel özelliklerine baktığımızda karşımıza temel olarak güçler ayrılığı ve parlamenter sistemden farklı olarak hükümetin sorumsuzluğu ilkeleri çıkmaktadır.

Krallık yönetimine bir alternatif olarak başkanlık sistemi ilk olarak Amerika’da uygulanmıştır. Bu sistem özellikle Amerikan etkisinin güçlü olduğu Latin Amerika ve Filipinler gibi bölgelerde kullanılmıştır. Fakat Amerika örneğinin dışında bazı durumlarda bu sistem otokratik diktatörlüğe de yol açmıştır[5].

Amerika sisteminin kökeni 1770’li yıllara kadar gitmektedir. 1776’dan sonra yeni Birleşik Devletler İngiltere deneyimlerinden gelen güçlü bir yürütmeye sahip olma fikrine tepki göstererek yasama organına sıra dışı bir siyasi güç verdiler. İngiliz Krallığı tarafından uygulanan güçlü hükümete karşı duydukları şüpheyi düşününce bu oldukça mantıklı bir çözümdü.  Yönetimi kötüye kullanma tehlikesini de yöneticiler seçildiklerinde ve periyodik olarak halk tarafından sorumlu tutulduklarında savuşturabileceklerini düşündüler. Bu hassasiyetler yeni cumhuriyetin ilk anayasası olan 1781 Konfederasyon Maddelerinde yansımasını buldu. Bu belge, yürütmeyi neredeyse yok etmişti. Fakat zamanla anlaşıldı ki, hükümet işlerini denetleyecek bir yürütmenin olması vazgeçilmez ve asli bir olgudur. Bu hata daha sonradan hazırlanan 1789 Anayasasının adapte edilmesiyle giderilmiştir[6].

Parlamenter sistemde güçler ayrılığının kesin çizgileri yokken ve kabine hükümetine dayanırken başkanlık sistemi kuvvetlerin birbirinden kesin olarak ayrılması ve kongre komite sistemi ile tanınmaktadır. Yürütme kolu, yasama kolundan fiziksel olarak ayrılmıştır. Güçler arasındaki ayrım gerçek iken yani her bir kolun veto gücü varken yasanın geçmesi için de bir işbirliği gerekmektedir. Bu tarz bir hükümet sisteminde Kongre’nin iki kanadındaki komiteler yasama sürecine hâkimdir[7].

Fakat şunu belirtmekte fayda var ki; başkanlık sistemini açıklamak için yukarıda da kullanılan güçlerin birbirinden kesin olarak ayrılması kavramı yanıltıcı olabilir. James Madison, yürütme, yasama ve yargı güçlerinin birbirinden kesin olarak ayrılması ve bunun hükümetin farklı kolları ya da kurumlarında yansımasını bulduğu bu fazla basitleştirilmiş görüşü eleştirmiştir. The Federalist’te Alexander Hamilton ve John Jay ile birilikte Amerikan halkını yeni anayasayı onaylamasını ikna etmek için birçok yazı yazan Madison, iki organa diğer hükümet organının uygulanmasında ikincil bir rol verirken, ilgili hükümet organının gözetimi dâhilinde her bir gücü yerleştirme idealini ana hatlarıyla belirledi. Buna göre, ne Başkan ne Kongre ne de mahkemeler diğer kolların işbirliği olmaksızın uzun süreli bir eylem rotasını takip edemeyeceklerdi. Modern yazarlar Madison’un bu sistemine güçler ayrılığı demektense ayrılmış kurumların yetki paylaşımı demeyi tercih etmişlerdir[8].

Başkan

Bu sistemde başkan dört yıllığına seçilir ve başkan, hem hükümetin hem devletin başıdır[9]. Başkanın herhangi bir organa karşı siyasi sorumluluğu yoktur. Ne kongre başkanı görevden alabilir ne de başkan kongreyi feshedebilir[10]. Amerikan sisteminde herhangi bir meclis üyesi yürütme organında görev almak istiyorsa meclisteki görevinden istifa etmesi gerekliliği vardır ve başkan ancak seçim yoluyla görevden uzaklaştırılabilir[11].

Amerika’da başkan ülkedeki seçmenlerin ilk önce ikinci seçmeni seçmeleri ve ikinci seçmenlerin de başkanı seçmeleri sonucunda göreve gelir yani başkan seçimi iki türlü bir oylama sonucunda gerçekleşir. Fakat ikinci seçmenlerin kendilerini seçen partinin adayına oy verme zorunda olması sebebiyle ikinci seçmenler seçildikten sonra başkanın kim olacağı belirlenmiş olması dolayısıyla uygulamada başkan seçimi daha çok tek dereceli bir seçimle gerçekleşmektedir. Başkan olmak için gerekli koşullar 35 yaşını bitirmek, Amerika’da doğmuş olmak ve 14 yıldan beri Amerikan vatandaşı olmaktır[12].

Başkanlık seçiminin belli başlı üç aşaması vardır:

Birinci aşamada her parti kendi başkan ve başkan adayını belirler. İkinci aşamada, her federe devlet başkanı seçecek delegeleri belirler. Bu belirlemede ise çoğunluk esastır yani her federe devlet kongredeki üye sayısı kadar delege seçer. Son aşamada, ikinci seçmenler başkanı seçerler. Delegelerin oyunun yarısından bir fazlasını alan kişi başkan olmuş olur. Eğer bu sayı sağlanmazsa Temsilciler Meclisi en çok oy alan üç aday içerisinden birisini başkan olarak seçer. Bir kimse iki defa başkan seçilebilir; yalnız 1951 yılında getirilen bir düzenlemeye göre iki defa başkan seçilen kişi bir dönem kadar belli bir ara verdikten sonra üçüncü kez başkan seçilebilir[13].

 Başkanın herhangi bir organa karşı sorumluluğu yoktur. Fakat başkan Temsilciler Meclisi tarafından “impeachment” ile vatana ihanet, zimmet, ağır cürüm ya da kabahatler gibi sebeplerle suçlanabilir. Yargılama Yüksek Mahkemesi Başkanı eşliğinde senato tarafından yapıldıktan sonra üyelerin 2/3 çoğunluğu elde edilmemişse başkan, suçlu olarak ilan edilemez[14].

Başkanın yetkileri ise şunlardır:

  • Başkanın üst düzey memurları ve elçileri doğrudan atama yetkisi vardır.
  • Başkan bakanları ve memurları senatonun onayına ihtiyaç duymaksızın görevden alabilir.
  • Amerika’nın dış politikasını yönetmede en yetkili kişidir. Diplomasiyi başkan yönetir ve başkanın yeni devletleri tanıma yetkisi vardır.
  • Başkan aynı zamanda ordunun da başıdır yani aynı zamanda askeri komutandır. Savaş ilan etme yetkisi kongrededir fakat savaş ilan edildikten sonra silahlı kuvvetleri yönlendirilmesi tamamen başkana bırakılmıştır. Olağanüstü durumlarda Başkomutanlık yetkisine dayanarak olağanüstü tedbirler alabilir.
  • Senatonun onayını aldıktan sonra başkan milletlerarası anlaşmalara imza atabilir[15]. Başkan Kongre’yi belli konular hakkında bilgilendirmek ve bazı konularda düzenleme yapmak istediğinde Kongre’ye mesaj gönderebilir.
  • Başkan Kongre kararlarını veto edebilir. Veto edilen yasa tekrardan kabul edilmek isteniyorsa her iki mecliste de yani Temsilciler Meclisi ve Senato’da 2/3 çoğunluğun sağlanması gerekmektedir. Roosevelt 631 yasayı veto etmiş ve içlerinden sadece 10 tanesi yeniden onaylanmıştır. Kennedy örneğinde ise 73 veto edilirken bunlardan sadece 2 tanesi kabul edilmiştir[16].

Sonuç olarak,  Başkan’ın otoritesi psikolojik ve hukuksal olmak üzere iki kaynaktan gelmektedir. Psikolojik kaynak ile halkın seçimiyle başkanın belirlenmesi anlatılmaya çalışılırken, hukuksal kaynakla başkanın yetkisinin anayasaya dayandırılması ima edilmektedir[17].

Başkan Yardımcısı

Başkan Yardımcısı seçim yoluyla göreve gelir ve aynı zamanda Senato’nun başkanıdır. Başkan’ın çeşitli sebeplerden dolayı görevden ayrılması durumunda başkan yardımcısı başkanın yerine geçmektedir. Eğer başkan yardımcısı bazı sebepler yüzünden görevden ayrılırsa, Kongre’nin onayı alınarak başkan yeni bir başkan yardımcısı seçmektedir[18].

Kongre

Yasama organı Temsilciler Meclisi ve Senato olmak üzere iki meclisten oluşmaktadır. Temsilciler Meclisi her federe devletin büyüklük ve nüfus esaslarına göre bir temsil sistemine dayanırken Senato’da ise büyüklüklerine ve nüfus odak alınmaksızın her federe devlete eşit sayıda üye ile temsil hakkı tanınır. Senato’ya her federe devletin iki temsilcisi katılır ve üye süresi 6 yıldır. Senato’da üye olmanın şartları ise 30 yaşını doldurmuş ve 9 yıldan beri Amerika vatandaşı olmaktır. Senato’da toplamda 100 üye vardır ve üyelerin 1/3’ü iki yılda bir yenilenmektedir. Senato üyelerinin oyları kişisel olduğu için kullandıkları oy federe devlet adına olamaz. Senato aynı zamanda Başkanın atadığı yüksek rütbeli memurların, elçilerin ve bakanların atamalarını ve başkanın yapmış olduğu anlaşmaları onaylar[19].

Temsilciler Meclisi ise nüfus temel alınarak yapılan ve tümü seçim bölgelerinden seçilen 435 üyeye sahiptir. Her seçilen üye kongresel bölge adı verilen bir seçim bölgesini temsil etmektedir[20]. Temsilciler Meclisinin seçiminde her devlet çıkaracağı temsilci ayısına göre seçim bölgesine ayrılır ve her seçim bölgesinde basit çoğunluğu sağlayabilen kişi mecliste üye olabilmektedir. Görev süreleri iki yıldır ve üye olma koşulları 25 yaşını bitirmiş ve 7 yıldan beri Amerika vatandaşı olmaktır[21]. Temsilciler Meclisi ve Senato’ya ait uzmanlaşmış devamlı komisyonlar bulunmaktadır Temsilciler meclisinde 20 komisyon varken Senato’da 16 tane vardır. Komisyon üyelerinin yetkisi Başkan dışına yürütmede görev alan kişilerden bilgi alabilmek ve görüşmeler sırasında yürütmede görev alan kişiler de aynı zamanda kendi isteklerini kongre üyelerine aktarabilmektedir[22].

Sonuç

Siyasi ve iktisadi krizler, sisteme/yönetime yönelik anti-demokratik müdahaleler, meşruiyet tartışmalarına yönelik geliştirilen ve önerilen yöntemlerden birisi hükümet sisteminin değiştirilmesi olmuştur. Özellikle Türkiye gibi birbiri ardına gelen koalisyon hükümetleriyle yönetilmiş ve bunun krizlerini yaşamış ülkelerde yaygın kanaat parlamenter sistemin buna  neden olduğu görüşüdür[23]. Birçok kişi tarafından demokrasinin tek gerçekleşme biçimi olarak görülen parlamentarizm, koalisyonlar yarattığı için hükümet istikrarsızlıklarına ve sistemin tıkanmasına yol açtığı; bundan dolayı da halkın rejime olan güveninin sarsılmasına neden olduğu iddiaları ile eleştirilmektedir. Yumuşak kuvvetler ayrılığına dayanan ülkelerde yasama ve yürütme organları birbirinin içine geçtiği için iktidar partileri yasamayı kuvvetler ayrılığı prensibini ortadan kaldıracak biçimde kullanmaya başlamışlardır. Seçimleri kazanan partilerin sadece yürütmeyi değil, yasamanın denetleme görevini de ele geçirmiş durumda olmasıyla beraber, yasama görevini yürütmeye terk eden milletvekillerinin de parti içi demokrasinin gelişmesini engellemekte, denetleme görevlerinden vazgeçmekte oldukları eleştirilmektedir[24].

Parlamenter sistemin neden  olduğu iddia edilen bu krizleri ve eleştirileri önlemek için önerilen yeni hükümet sistemi ise başkanlık sistemidir. Parlamentarizmin iktidarın sınırlandırılmasında en önemli işlevi gören kuvvetler ayrılığı ilkesinin uygulanmasını zorlaştırdığı ve hükümetleri yeteri kadar denetleyemediği iddiasıyla hareket eden başkanlık sistemi savunucuları hükümetlerin parlamento üzerinde kontrolü ele geçirmek suretiyle siyasal iktidarı olumsuz etkilediklerini iddia etmektedirler. Özellikle Türkiye gibi etnik, sınıfsal ve mezhepsel farklılıkların fazla olduğu ülkelerde koalisyonların olmaya devam edeceği, bundan dolayı da başkanlık sistemine geçilmesi gerektiği söylenmektedir. Homojen bir toplum yapısına sahip olan Almanya veya Fransa gibi ülkelerde başarıya ulaşmış parlamenter sistemden ziyade, farklı ırkları bir arada tutan 'ABD  Modelinin' uygulanması demokratikleşme açısından uygun olacağı belirtilmektedir. Özellikle hükümet yetkilerinin oldukça fazla ve bununla beraber 'yıkılmasının' kolay olduğu ülkelerde, ülke yönetimi için güçlü yürütmenin yürürlüğe konulması şarttır. Darbelere neden olan meclis tıkanıklığı hem güçlü yürütme hem de geliştirilecek olan ikili parti sistemi ile aşılacak böylece anti- demokratik hareketler de önlenmiş olacaktır. Demokrasinin darbelerle kesintiye uğradığı Türkiye'de de durum  buna örnek olarak gösterilmekte ve hem sistemin hem de siyasal parti yapısının buna neden olduğu iddiası geliştirilmektedir çünkü varlığı parti başkanına bağlı olan milletvekilleri de parti başkanının sözünden çıkamamakla beraber demokrasinin gelişmesini de engellemektedirler[25].

Dünya genelinde özellikle ABD tarafından başarıyla uygulanan bu sistemin  iyi işlemesi için başkanın yasama organını feshetme yetkisi olmamalı, başkana yasaları veto edebilme hakkı tanınmalı ve başkan yasama organının üyesi olmamalıdır. Parlamenter sistemin neden olduğu iddia edilen istikrarsızlıkların yaşandığı ülkelerde ise istikrarlı -güçlü bir yönetim ve daha fazla demokrasi sağladığı iddia ile savunulan başkanlık sisteminin daha çok iki partili sistemlerde uygulanabileceği, çok partili sistemlerde yasama ve yürütme arasında yine istikrarsızlığa yol açabileceği yöneltilen eleştiriler arasındadır. Buna ek olarak; başkan ve parlamento arasında farklı siyasal eğilimlerin çoğunluğu oluşturduğu durumlarda halk adına konuşmada meşruiyet ve temsil krizine yol açabileceği ve siyasal iktidarın tek elde toplanması demokratik geleneklerin olmadığı ülkelerde tek adamlık, diktatörlük sonuçları doğurabileceği iddiaları da geliştirilmektedir. Yalnızca ABD'de başarılı olduğu iddia edilen bu sistemin Türkiye'de uygulanabilirliği tarih ve sosyo-kültürel yapılar nedeniyle pek mümkün görünmemekle beraber, Türkiye'de bu sistemin otoriter rejime dönüşebileceği iddiasında bulunulmaktadır. Bunun yanı sıra, ABD'de başkanı 'dizginleyen' unsurların bulunduğu, bununla beraber farklı olan toplumsal statülerin ve tarihsel konjonktürün de bu sistemin Türkiye'de istenilen sonuca ulaşılmasını engelleyeceği iddia edilmektedir. Tüm bu ön bilgiler ve eleştirilerle beraber, Türkiye'nin sahip olduğu siyasi ve sosyo-kültürel özellikleri, parti/siyaset sistemlerini ve oluşturulması planlanan 'Türkiye Modeli'ni incelemek gerekecektir[26].

Türkiye’de 12 Eylül sonrasında hız kazanan sistem değişikliği ve başkanlık tartışmalarını başlatan Cumhurbaşkanı Özal olmuş ve 1990’ların sonuna doğru da Demirel bu tartışmaları devam ettirmiştir. 2002 sonrasında ise özellikle Burhan Kuzu, Cemil Çiçek ve Başbakan Erdoğan tarafından devam ettirilen bu tartışmada öncelikle Türkiye'de uygulanması planlanan/istenilen bu sistemin genel özelliklerine baktık[27].

Yasama, yürütme ve yargı organları arasında kesin bir ayrıma dayanan bu sistemin sadece kendi özelliklerine bakmak, sistemin uygulanması planlanan ülkenin siyasi, ekonomik ve sosyo-kültürel konjonktürünü arka planda tutmak gibi bir soruna neden olup, uygulanabilirliği tehlikeye düşürebilir. Her hükümet sisteminin yönetime dair getireceği yeniliklerin beraberinde yeni krizleri de doğurabileceğini unutmayarak; başkanlık sisteminin uygulanacağı ülkede 'başarılı' olmasını belirleyen en önemli etkenlerin parti sistemi, seçim sistemi ve başkanın sahip olacağı anayasal yetkiler ve elbette bunların birbiriyle olan ilişkisi olduğunu söylemek yanıltıcı olmayacaktır[28].



[1] Emrah Karaca Eren, Başkanlık Sisteminin Türk Parti Sistemi Açısından Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, (Ankara : 2002), s. 137- 138

[2] Günsev Evcimen, “Başkanlık Hükümeti Sistemi ‘Ratio Politikası’ ve Türkiye”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, (Ankara: 1992), s. 317.

[3] Bkz. 317.

[4] Bkz. 318

[5] Dickerson, M., Flanagan, T., & O’Neill, B. (2010) An Introduction to Government and Politics: An Conceptual Approach. Toronto: Nelson, s.316.

[6] Bkz. 316.

[7] Bkz. 316

[8] Bkz. 317

[9] Bkz. 317

[10] Arslan N., & İzci, F. “Başkanlık Sistemi Üzerine Bir Deneme”, Ekev Akademi Dergisi, (2003), 17(35-36), s. 282.

[11] Bkz. 283

[12] Bkz. 283

[13] Bkz. 284

[14] Bkz. 285

[15] Bkz. 285

[16] Bkz. 286

[17] Bkz. 286

[18] Bkz. 287

[19] Bkz. 288-289

[20] Dickerson, M., Flanagan, T. & O’Neill, B., s. 319

[21] Arslan, N., İzci, F., s. 288

[22] Bkz. 289

[23] Eren, s. 135-136

[24] Hasan Tahsin Fenoğlu, "Başkanlık Sistemi Tartışmaları", Stratejik Düşünce Enstitüsü, (Ankara, 2010), s. 22-24

[25] Bkz. s.24-27

[26] Bkz. s.22-24

[27] Bkz. s.22

[28] Eren , s.135-136