1. 1. 5 Anayasayı değiştirmek için olan prosedürler ne kadar tarafsız ve kapsayıcıdır?

 

Anayasa, devletin temel organlarının kuruluşunu ve işleyişini belirleyen, normlar hiyerarşisinde en üst sırayı işgal eden ve kanunlardan daha zor değiştirilebilen kanunlar bütünü olarak adlandırılabilir (Güler 2007, s. 35). Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kurulmasının ardından, 1921’de Teşkilat-ı Esasiye, 1924’te Teşkilat-ı Esasiye’nin yenilenmesi, 1961 Anayasası ve 1982 Anayasası olmak üzere toplam dört anayasa yapılmıştır. Türkiye’deki en uzun ömürlü anayasa 37 yılla 1924 Teşkilat-ı Esasiye’dir (Balbay 2011).

 

177 madde ve 16 geçici maddeden oluşan ve %91.17lik ‘evet’ oyuyla kabul edilen 1982 Anayasası’nın 5. yılında ilk değişiklik talebi gündeme gelmiştir (Anayasa 2013). 1987’deki bu ilk değişiklik siyasi yasaklarla ilgili maddelerin referandumda kabul edilmesiyle ilgili yapılırken en kapsamlı değişiklikler ise 23 Temmuz 1995 ve 3 Ekim 2001’de gerçekleşti (Milliyet 2010). Siyasi yasakların kalkmasının yanı sıra radyo ve televizyon yayıncılığı, milletvekili sayısı, Avrupa Birliği müktesebatı, özelleştirme, seçilme yaşı, cumhurbaşkanının seçilmesi gibi pek çok konuda anayasa değişikliğine gidildi (Anayasa 2013) ve toplamda 177 maddenin 113 maddesi değiştirildi (Balbay 2011). Bunların yanı sıra, 26 maddede değişiklik öngören anayasa paketi de, 12 Eylül 2010’da referanduma sunulmuş ve %57.88 ‘evet’ oyuyla değişiklikler onaylanmıştır. 1982 Anayasası’nda gerçekleştirilen değişikliklerin yanı sıra 2011 yılından bu yana da yeni bir anayasa yazılması konusu gündemdedir (Lane 2010).

 

Anayasalar değiştirilme biçimlerine göre ikiye ayrılmaktadır: Esnek ve katı anayasalar. 1982 Anayasası bu biçimde katı bir anayasadır. Bununla beraber anayasaların biçim, içerik ve usul yönünden kanunlara nazaran değiştirilmesi de daha zor kılınmıştır. 1982 Anayasası’na göre anayasanın değiştirilebilmesi içinse üç aşamanın gerçekleşmesi gerekmektedir: değişiklik teklifi, teklifin karara bağlanması ve onay. 550 milletvekilinden oluşan TBMM’de gerekli toplanma ve karar yeter sayılarına ulaşılması ilk kriter olarak kabul edilebilir (İMO İstanbul Şubesi 2010).  Anayasamızın 175’inci  maddesinin ilk fıkrasına göre, “Anayasanın değiştirilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte biri tarafından yazıyla teklif edilebilir”. Bu teklif yetersayısının, Anayasayı değiştirme sürecinin başında aranması gerekir. En az 184 milletvekili tarafından bir anayasa değişikliği teklifi verildikten sonra, bu teklifin Anayasa Komisyonunda ve Genel Kurulda görüşülmesi sırasında artık bu teklif yetersayısı aranmaz. Anayasa değişikliğini konu yönünden incelediğimizde ise, anayasanın bir maddesinin veya birkaç maddesinin değiştirilmesinden veya anayasaya yeni maddeler eklenmesinden ibaret olduğunu görmekteyiz. Anayasanın 4’üncü maddesine göre, “Anayasanın 1 inci maddesindeki Devletin şeklinin Cumhuriyet olduğu hakkındaki hüküm ile, 2 nci maddesindeki Cumhuriyetin nitelikleri ve 3 üncü maddesi hükümleri değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez”. O halde, Anayasanın ilk üç maddesinin değiştirilmesine ilişkin anayasa değişikliği teklifi verilemez (Gözler 2000).

 

Anayasa değişikliğinin geçeceği ikinci safha “görüşme” safhasıdır. Anayasanın 175’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Anayasanın değiştirilmesi hakkındaki tekliflerin görüşülmesi ve kabulü, bu maddedeki kayıtlar dışında, kanunların görüşülmesi ve kabulü hakkındaki hükümlere tâbidir”. O halde, kural olarak, anayasa değişikliği tekliflerinin görüşülmesi de kanun tekliflerinin görüşülmesi usûlüne tâbidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 74’üncü maddesine göre ise, kanun teklifleri doğrudan Genel Kurulda görüşülmez. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, kanun tekliflerini önce komisyonlara havale eder. O halde, anayasa değişikliği tekliflerinin de Genel Kurulda görüşülmeden önce, Meclis Başkanlığınca komisyonlara havale edilmesi gerekir. Anayasa değişikliği hakkında ilgili komisyon, Anayasa Komisyonudur. Buna göre, anayasa değişikliği teklifleri önce Anayasa Komisyonunda görüşülür. Anayasa Komisyonu kendisine havale edilen bir anayasa değişikliği teklifini inceledikten sonra vardığı sonuçları bir rapora bağlayarak Genel Kurula sunulması için Meclis Başkanlığına gönderir. Komisyon incelemesini kırk beş gün içinde tamamlaması gerekir. Bu süre içinde tamamlayamamışsa, anayasa değişikliği teklifi sahipleri, teklifin Genel Kurul gündemine alınmasını isteyebilirler. Bu istemin Genel Kurulca kabul edilmesi halinde, teklif doğrudan Genel Kurul gündemine alınmış olacaktır.

 

Anayasanın 175’inci maddesine göre, “Anayasanın değiştirilmesi hakkındaki teklifler Genel Kurulda iki defa görüşülür”. Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 93’üncü maddesi de, anayasa değişikliği tekliflerinin Genel Kurulda iki defa görüşülmesini öngörmüştür. İçtüzüğün aynı maddesinin ikinci fıkrasına göre ise, “ikinci görüşmeye birinci görüşmenin bitiminden kırk sekiz saat geçmeden başlanamaz”. Keza, aynı maddenin üçüncü fıkrasına göre de, “ikinci görüşmede yalnızca maddeler üzerinde verilmiş değişiklik önergeleri görüşülür, birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez” (Gözler 2000). Genel Kurulda, birinci görüşmenin başında, önce, anayasa değişikliği teklifinin “tümü üzerinde görüşmeler” yapılır. Bu görüşmeler neticesinde maddelere geçilip geçilmemesi hakkında oylama yapılır. Maddelere geçilip geçilmemesi konusundaki bu oylama “gizli oy” ile yapılır. Oylama da aranması gereken karar yeter sayısı, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğudur. Maddelere geçilip geçilmemesi hakkında bu oylama neticesinde maddelere geçilmesi kabul edilmez ise, anayasa değişikliği teklifi reddedilmiş olur. Birinci tur görüşmeler o aşamada sona erer; ikinci tur görüşmelere de geçilmez. Bu durumda değişiklik süreci burada sona ermiş olur. Başkaca bir işlem yapılamaz. Birinci Görüşmede maddelere geçilmesi kabul edilir isebu maddelerin her biri teker teker görüşülüp oylanacak ve bu şekilde birinci görüşme sonuçlanmış olacaktır. Birinci görüşmenin bitmesinden itibaren en az kırk sekiz saat geçtikten sonra ikinci görüşmeye geçilecektir. Bu ikinci görüşmede tekrar teker teker maddeler hakkında görüşme açılmayacak, sadece maddeler üzerinde verilmiş değişiklik önergeleri görüşülecektir. Birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez. İkinci görüşmede, bu şartları taşıyan bir değişiklik önergesi yok ise, tekrar görüşme yapılmayacak sadece maddelerin teker teker oylaması yapılacaktır. İkinci görüşmenin, anayasa değişikliği teklifinin tümünün kabulü için oylama yapılacaktır (Gözler 2000).

 

Anayasa değişikliğinin son aşaması ise, karardır. Bir anayasa değişikliği teklifi hakkındaki görüşmeler tamamlandıktan sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurul bu teklifi karara bağlayacak, yani onu kabul veya reddedecektir. 1982 Anayasası 175’inci maddesinde karar yetersayısı olarak iki değişik yetersayısı öngörülmüştür. Bu yetersayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üçü veya üçte ikisidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısı 550 olduğuna göre, üye tamsayısının beşte üçü 330, üçte ikisi ise 366 milletvekili etmektedir. Karar yetersayısının beşte üç, veya üçte iki olmasına göre onay usûlü de değişik olmaktadır. Anayasa değişikliği sürecinin işleyebilmesi (yani onay safhasına geçilebilmesi) için değişiklik teklifinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının en az beşte üç çoğunluğuyla kabul edilmesi şarttır. Bu husus 175’inci maddenin ilk fıkrasında “değiştirme teklifinin kabulü, Meclisin üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun... oyuyla mümkündür” denerek hükme bağlanmıştır. O halde, anayasa değişikliği teklifinin meclis sürecindeki karar yetersayısı Meclis üye tamsayısının beşte üç çoğunluğudur (Gözler 2000).

 

Anayasa değişikliği usulünün son aşaması onay aşamasıdır. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından yukarıdaki şekilde kabul edilen bir anayasa değişikliğinin onay safhasından da geçmesi gerekmektedir. 1982 Anayasası onay yetkisini Cumhurbaşkanı ile halk arasında paylaştırmıştır. Ancak, anayasa değişikliğinin kabul edilmesinde ulaşılan karar yetersayısının beşte üç veya üçte iki olmasına göre onay usulü değişmektedir. Eğer anayasa değişikliği teklifi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üçüyle veya üçte ikisinden az bir oyla kabul edilmiş ise, yani kabul oyları 330 (dâhil) ile 366 (dâhil) arasında ise, Cumhurbaşkanının anayasa değişikliğine ilişkin kanunu bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderip göndermeme yetkisi vardır. Eğer Cumhurbaşkanı böyle bir anayasa değişikliği kanununu, Meclise bir kez daha görüşülmek üzere geri göndermiyorsa, anayasa değişikliği kanununu, zorunlu olarak halkoylamasına sunulmak üzere Resmî Gazetede yayımlanır. Yani Anayasa, Cumhurbaşkanına Meclisin beşte üç çoğunluğuyla kabul ettiği bir anayasa değişikliği kanununu onaylama yetkisini vermemektedir. Meclisin üye tamsayısının beşte üçü ile veya üçte ikisinden az oyla kabul edilen anayasa değişikliği kanununu Cumhurbaşkanı Meclise bir kez daha görüşülmek üzere geri göndermiyorsa, bu kanun halkoylamasına sunulmak zorundadır. Burada “zorunlu halkoylaması” usûlü vardır. Halkoylamasında geçerli oyların yarısından çoğu “kabul” oyu olması halinde, anayasa değişikliği kanunu kesinleşmiş olur. Eğer Cumhurbaşkanı böyle bir anayasa değişikliği kanununu, Meclise bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderiyorsa , Meclis, kendisine geri gönderilen anayasa değişikliği kanununu ancak üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuyla kabul edebilir. Eğer Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine geri gönderilen anayasa değişikliği kanununu üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuyla aynen kabul  edemezse, anayasa değişikliği reddedilmiş sayılır. Eğer Türkiye Büyük Millet Meclisi, kendisine geri gönderilen anayasa değişikliği kanununu üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuyla aynen kabul  ederse, Cumhurbaşkanının anayasa değişikliği kanununu onaylamak ile halkoylamasına sunmak arasında tercih hakkı vardır. Bu durumda cumhurbaşkanı bu anayasa değişikliği kanununu onaylayabilir. Bu takdirde anayasa değişikliği kanunu Resmî Gazetede yayımlanır ve anayasa değişikliği kanunu kesinleşmiş olur. Bunun yanı sıra cumhurbaşkanı böyle bir anayasa değişikliği kanununu halkoylamasına da sunabilir. Eğer anayasa değişikliği teklifi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte ikisiyle kabul edilmiş ise, yani kabul oyları en az 367 ve daha fazla ise, anayasa değişikliği kanunu üzerinde cumhurbaşkanının aynı şekilde onay, halkoylamasına sunma ve geri gönderme yolları arasında seçme hakkı vardır (Gözler 2000).

25-07-2013

 

Kaynakça:

 

Anayasa 2013 (2013) “1987’den 2013’e Anayasa Değişiklikleri”, <http://www.anayasa2011.com/?p=11375>

 

Balbay, M. (2011) “1982 Anayasasında Değişen Maddeler”, Oda Tv, <http://www.odatv.com/n.php?n=177-maddeden-113u-degisti-hangi-82-anayasasi-1110111200>

 

Gözler, K. (2000) Türk Anayasa Hukuku, Bursa: Ekin Kitabevi Yayınları, s. 983 – 1022.

 

Güler, Y. G. (2007) “Anayasa Değişiklikleri, Kurucu İktidarlar ve Meşruiyet”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 66-67, <http://dergi.sayistay.gov.tr/icerik/der6667m2.pdf>

 

İMO İstanbul Şubesi (2010) “Anayasa Değişiklik Usulü” <http://www.daylik.av.tr/index.php?option=com_content&view=article&id=81:anayasa-deklk-usulue&catid=13:makaleler&Itemid=47>

 

Lane, J. E. (2010) “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasındaki Değişiklikler”, <http://www.tepav.org.tr/upload/files/haber/1280222420-7.Turkiye_Cumhuriyeti_Anayasasindaki_Degisiklikler.pdf>

 

Milliyet (2010) “1982 Anayasasının 83 Maddesi Değiştirildi”, <http://siyaset.milliyet.com.tr/1982-anayasasi-nin-83-maddesi-degistirildi/siyaset/siyasetdetay/24.01.2010/1190034/default.htm>